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地方债务和融资管理新规解读（一）
日期：2011-08-01 来源：
日前，多家媒体报道一份酝酿多日关于规范地方债务和融资管理问题的文件(意见征求稿)可能在不久后正式出台。社会各界都对该文件给予了高度关注，我们通过相关报道以及工作中与各地城投公司的接触，对该文件有了一个相对完整的认识，并对该文件的核心精神进行了解读，提出了我们对未来发展趋势的若干判断和想法，在此与各级政府和各融资平台分享。
核心内容包括三方面
各地投融资平台的债务问题在过去一直受到各方的关注，经过几年的时间，融资平台的债务已经积累了较大的规模。去年，中央政府提出了4万亿元投资计划，大量银行贷款和企业债券再次流入了地方融资平台，加上前几年的积累，地方政府债务已经达到了高危的峰值。因此，此次财政部牵头拟定文件主要目的在于有效控制地方政府的债务风险，规范融资平台的融资行为，我们对该文件核心精神解读包括以下三方面内容：
第一、中央要对地方财政和融资平台的债务状况进行全口径摸底和分类统计。此次核查摸底对象和范围较广，除了地方政府、融资平台，还包括财政经费补助的事业单位。地方政府通过金融机构直接、间接融资，政府不同信用支持或还款承诺下的债务都需要进行核实。我们大体把地方政府债务分为两大类，第一大类是地方政府、经费补助事业单位举借的债务；第二大类针对融资平台，又可分为公益性项目、具有经营性收入、纯市场化三类项目的债务。这次摸底有助于中央了解当前地方政府的真实负债水平，有效地对宏观资金政策进行调控，并且为下一步出台支持该文件推行的相关规定、构建地方债券负债水平指标体系做好基础调研和分析工作。
第二，针对债务的摸底情况，中央将妥善处理历史债务，并对不规范的地方政府融资行为进行清理。对于历史债务和在建项目债务，文件表明偿还渠道不变，由财政偿还的债务必须纳入财政预算，由平台通过经营收入偿还的则将责任落实到企业，不得在清查中改变债务的性质，逃废债务。各地过去执行《预算法》和《担保法》时都有一些规避的手段和做法，该文件对违规的担保行为进行了相对严格的界定，直接或变相利用政府信用作为融资担保的行为将被进一步清理。这表明未来将逐渐取缔地方政府给予融资平台不规范的补贴政策，进一步划清政企关系。
第三，文件的出台对未来地方政府融资渠道影响较大。中央将允许省级政府在额度范围内发行地方债券为城市建设融资，主要用于补充新建项目资金以及偿还历史债务。纯公益性项目将从融资平台业务中剥离，由地方政府财政承担，平台与地方财政职能将进一步划清边界，同时引入社会资本。未来各融资平台将主要通过企业自身信用进行担保，继续为城市融资和建设服务。总结起来，中央未来将主要通过限制省级政府地方债额度和融资平台风险企业内部化两方面工作整体控制地方政府债务风险。
对地方政府融资有何影响
该文件的内容对未来地方政府城建融资工作的影响比较大，并将逐渐显现。我们认为，各地方政府和平台应做好以下三方面工作。
第一、对融资平台及政府补贴事业单位进行运作模式的改进，创造更加清晰的盈利模式。通过政企合作，政府为项目的建设和运营提供清晰、长期的补贴方式，为平台或事业单位包装出可盈利性质的项目，使项目适应平台市场化经营的要求，同时为社会资本的进入创造条件。
第二，对城市资源重新审视，挖掘城市公共资产价值，将良性公共资产注入融资平台，逐渐形成一批具有城市公共资源经营能力的市场化公司。一方面，融资平台纯公益性项目资产和部分债务回归财政统筹后，其融资能力将受到大幅度削弱，需要政府为其注入有价值有利于平台形成盈利模式的城市公共资产，支持平台业务的运行，提高平台的融资能力。另一方面，地方政府需要对现有城市资源进行盘整，根据公共资产性质进行划分，充分挖掘城市资源潜力，并将其注入融资平台。预计未来各地将可能出现一批与地方政府关系清晰、对城市公共资产持有合法产权或使用权的市场化公司、并逐渐形成走综合化或专业化路线，经营城市资源的行业群体，继续为中国的城市建设融资和建设管理服务。
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